La responsabilità degli organi collegiali della scuola

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di Cinzia Olivieri scuola7, n. 111, 5.11.2018

– Vietato ai minori di anni 18.

Né il Dpr 416/1974 né il successivo D.lgs. 297/1994 fanno menzione di specifiche responsabilità dei componenti degli organi collegiali della scuola, con particolare riferimento al consiglio di istituto in considerazione delle materie rimesse alla sua deliberazione. L’art. 8 comma 3 prevede solo che  gli studenti minorenni non abbiano “voto deliberativo” (il che non escluderebbe quindi una loro partecipazione alla discussione) in merito all’approvazione del “bilancio preventivo” e del conto consuntivo, all’impiego dei mezzi finanziari per il funzionamento, all’acquisto, rinnovo e conservazione delle attrezzature tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici, nonché all’acquisto dei materiali di consumo occorrenti per le esercitazioni.

Ad ogni buon conto è chiaro che l’esclusione sia da attribuirsi alla circostanza che la capacità a compiere atti che incidano nella propria sfera giuridica si acquista con la maggiore età (18 anni, art. 2 c.c.), a cui è collegata concettualmente anche la responsabilità quale attitudine a porre in essere consapevolmente atti giuridicamente rilevanti accettandone le conseguenze.

– Le fonti normative: dal 416 al 297

Può essere importante evidenziare a tal proposito che il suindicato comma 3 dell’art. 8 esclude testualmente la deliberazione degli studenti minorenni “sulle materie di cui al primo ed al secondo comma, lettera b), dell’articolo 10”, ripetendo la formulazione dell’art. 5 comma 3 DPR 416/1974, che si riferiva alle “materie di cui al primo ed al secondo comma, lettera b), del successivo art. 6”. Sicché nel Testo Unico il comma 1 dell’ex art. 6 del DPR 416/1974: “Il consiglio di circolo o di istituto delibera il bilancio preventivo e il conto consuntivo e dispone in ordine all’impiego dei mezzi finanziari per quanto concerne il funzionamento amministrativo e didattico del circolo o dell’istituto” è stato preceduto nell’art. 10 da un nuovo primo comma: “1. Il consiglio di circolo o di istituto elabora e adotta gli indirizzi generali e determina le forme di autofinanziamento”, senza corrispondente modifica nel testo, tant’è che la lettera b) è al comma 3 e non al comma 2… Il che forse attesta la scarsa attenzione che si presta in genere agli organi collegiali della scuola.

– La responsabilità “personale”

Con riferimento agli organi collegiali, comunemente si richiama l’art. 1 L. 20/1994 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), il quale, a proposito dell’azione di responsabilità, afferma che: “1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali… 1 ter. Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole”.

Trattasi di una responsabilità amministrativa, di natura patrimoniale, nella quale incorrono gli amministratori ed i dipendenti degli enti pubblici che, per inosservanza degli obblighi di servizio, abbiano arrecato un danno diretto o indiretto all’amministrazione.

Storicamente il R.D. n. 2440/1923 (artt. 74 e 83) e l’art. 52 R.D. n. 1214/1934 sottoponevano alla giurisdizione della Corte dei Conti i funzionari o impiegati che nell’esercizio delle funzioni cagionassero danno allo Stato per azione od omissione anche solo colposa. Dunque, a prescindere dalla predisposizione psicologica del soggetto, essa si esercita nei confronti dei dipendenti pubblici, cioè di coloro che sono legati all’amministrazione da un rapporto di impiego ovvero da un rapporto di servizio che li rende “interni” all’amministrazione stessa, con cui si instaura un “vincolo organico”.

– La responsabilità “in solido”

Ed infatti il Dpr 3/1957 disciplina espressamente le responsabilità dell’impiegato verso l’Amministrazione, precisando (art. 18) che questi è tenuto a risarcire “i danni derivanti da violazioni di obblighi di servizio”, salvo abbia agito in esecuzione di un ordine del superiore che ne sarà eventualmente responsabile, e per l’effetto (art. 19) sarà “sottoposto alla giurisdizione della Corte dei Conti”.

All’art. 24 di tale decreto poi è contemplata la responsabilità degli organi collegiali: “Quando la violazione del diritto sia derivata da atti od operazioni di collegi amministrativi deliberanti, sono responsabili, in solido, il presidente ed i membri del collegio che hanno partecipato all’atto od all’operazione. La responsabilità è esclusa per coloro che abbiano fatto constatare nel verbale il proprio dissenso”.

Ebbene occorre ricordare che, a mente dell’art. 41 del Testo Unico, la partecipazione agli organi collegiali è gratuita. Trattasi di un impegno volontario che non avviene in esecuzione di obblighi di servizio. Mentre per i genitori e gli studenti manca evidentemente pure ogni connessione organica con l’amministrazione.

– Tra dirigente scolastico e consiglio di istituto

Inoltre le funzioni del consiglio di istituto vanno contestualizzate nell’ambito della sopraggiunta autonomia, in virtù della quale il dirigente scolastico è diventato unico responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio(art. 25, D.lgs. 165/2001).

Solo a costui il DI 44/2001 (artt. 31 e ss) riconosce capacità negoziale, mentre al consiglio di istituto, il quale non ha sostanzialmente “maneggio” del denaro pubblico, residuano gli “interventi” di cui all’art. 33, per cui l’attività negoziale del dirigente è subordinata alla delibera del Consiglio di istituto solo per alcune categorie particolari (e generalmente meno frequenti) di atti (comma 1):

  1. accettazione e rinuncia di legati, eredità e donazioni;
  2. costituzione o compartecipazione a fondazioni; istituzione o compartecipazione a borse di studio;
  3. accensione di mutui e contratti di durata pluriennale;
  4. contratti di alienazione, trasferimento, costituzione, modificazione di diritti reali su beni immobili appartenenti all’istituzione scolastica;
  5. adesione a reti di scuole e consorzi;
  6. utilizzazione economica delle opere dell’ingegno;
  7. partecipazione della scuola ad iniziative che comportino il coinvolgimento di agenzie, enti, università, soggetti pubblici o privati;
  8. eventuale individuazione del superiore limite di spesa per le spese minute;
  9. acquisto di immobili.

In ordine invece a:

  1. contratti di sponsorizzazione;
  2. contratti di locazione di immobili;
  3. utilizzazione di locali, beni o siti informatici, appartenenti all’istituzione scolastica, da parte di soggetti terzi;
  4. convenzioni relative a prestazioni del personale della scuola e degli alunni per conto terzi;
  5. alienazione di beni e servizi prodotti nell’esercizio di attività didattiche o programmate a favore di terzi;
  6. acquisto ed alienazione di titoli di Stato;
  7. contratti di prestazione d’opera con esperti per particolari attività ed insegnamenti;
  8. partecipazione a progetti internazionali;

il Consiglio delibera solo relativamente alla determinazione dei criteri e dei limiti per lo svolgimento.

– Consiglio di istituto e programma annuale

Quanto poi all’importante funzione di approvazione del programma annuale e del conto consuntivo, il primo è predisposto dal dirigente (art. 2) ed il secondo dal DSGA (art. 18), che ne hanno la responsabilità in quanto atti afferenti al rapporto di servizio, peraltro sottoposti al controllo dei revisori dei conti. Inoltre, nel caso di mancata deliberazione del consiglio sui documenti contabili, è prevista comunque la nomina di un “commissario ad acta per il relativo adempimento”, che quindi supera di fatto la volontà dell’organo collegiale. Per l’effetto non appare condivisibile che i disegni di legge di riforma della governance scolastica continuino a riservare l’approvazione del programma annuale e del conto consuntivo al consiglio di istituto, anche con enormi equivoci non solo relativamente ad un’improbabile responsabilità, ma anche in merito alla possibile ingerenza sulle competenze rimesse al DS (ed al DSGA). Meglio sarebbe invece prevedere un maggiore coinvolgimento nella fase di elaborazione e verifica del PTOF, in cui ben dovrebbe tenersi conto delle proposte e dei pareri degli organi collegiali, i quali non hanno certo alcun dovere/potere di vigilanza sul buon andamento degli uffici e servizi che non fanno capo ad essi.

L’attribuzione di responsabilità amministrative

Non solo i membri del consiglio non gestiscono le risorse, ma hanno anche un’oggettiva e materiale difficoltà ad accedere a tutta la relativa documentazione; spesso non hanno adeguate competenze (non richieste) per comprenderla, e prevalentemente sono chiamati a deliberare in merito agli atti di cui prendono sommariamente contezza in seduta. Quindi alcuna valutazione può ragionevolmente farsi in merito all’atteggiamento psicologico degli stessi, ed il timore di incorrere in qualche responsabilità potrebbe persino indurli ad esprimersi aprioristicamente negativamente, dissentire o quanto meno astenersi dal voto.

Alla luce di quanto precede appare che il consiglio di istituto non ha le caratteristiche previste dalla norma per il riconoscimento di una responsabilità amministrativa dei suoi componenti.

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La responsabilità degli organi collegiali della scuola ultima modifica: 2018-11-06T13:05:43+00:00 da Gilda Venezia

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