di Gianluigi Dotti, Professione Docente, Numero 3, anno XXIX, maggio 2019

– In questo quadro è necessario segnalare una grave criticità dell’operazione di riscrittura, che è la modifica dello stato giuridico degli insegnanti e della funzione docente. Oggi la funzione docente è garantita dalla Costituzione che attribuisce alla Scuola un carattere educativo e formativo insieme, conferendo ai docenti il mandato sociale di “trasmettere la cultura e di contribuire alla formazione umana e critica dei giovani”.

La legge 107/2015 (cd Buona Scuola), ai cc. 180 e 181, prevedeva ben nove deleghe al Governo. Otto di queste sono state attuate con decreti legislativi dall’allora ministro Fedeli nel 2017: Formazione iniziale, Cultura umanistica, Istruzione professionale, Valutazione, Diritto allo studio, Scuole all’estero, Zero-sei anni e Inclusione.

Non era stata invece attuata quella che prevedeva il “Riordino delle disposizioni normative in materia di sistema nazionale di istruzione e formazione”, in pratica la revisione e la riscrittura del Testo Unico della legislazione scolastica (il d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297). A bloccare questa delega avevano contribuito la levata di scudi di tutte le OOSS in quanto la materia interessa tutto il sistema scolastico, compresi gli organi collegiali e, in particolare, lo stato giuridico degli insegnanti. Questione decisamente delicata quest’ultima se consideriamo che la funzione docente è tutelata dalla Costituzione con la libertà di insegnamento.

Con le vicende politiche legate alle elezioni e al cambio di Governo sembrava che la materia fosse passata nel dimenticatoio e che il d.lgs. 297/1994 rimanesse escluso dalle frenesie riformatrici dei governi passati e presenti.


Il 3 dicembre 2018, però, senza alcun preavviso e pubblicità, il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha inoltrato a tutti gli uffici legislativi del Governo uno “Schema di disegno di legge recante delega al Governo per le semplificazioni, i riassetti normativi e le codificazioni di settore” nel quale all’art. 5, c. 3 viene inserito anche il sistema di istruzione. Lo schema viene discusso dal Consiglio dei Ministri n. 48 del 28 febbraio 2019 e su proposta del Presidente Giuseppe Conte vengono approvati dieci disegni di legge di delega al Governo, tra questi si trova quello sulla “Semplificazione e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di istruzione, università, alta formazione artistica musicale e coreutica e ricerca”.

Nel frattempo, il Ministro dell’Istruzione, anche qui in sordina e senza alcuna comunicazione alle OOSS, ha emanato il Decreto n. 760 del 21/11/2018, con il quale nomina una Commissione con il compito di provvedere “al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni in materia di istruzione, università, alta formazione artistica, musicale e coreutica”. La durata dell’incarico è di 2 anni, con l’obbligo di rapporti semestrali sullo stato dei lavori, attraverso una relazione scritta al ministro che ha istituito la Commissione, per il tramite del Gabinetto. La Commissione che avrà un unico presidente, il consigliere della Corte dei Conti Guido Tenore, è articolata in quattro sottocommissioni, una per ogni settore: Scuola, Università, AFAM e Ricerca ognuna con un proprio coordinatore; per la Scuola l’avv. Laura Paolucci dell’Avvocatura dello Stato. Quindi è evidente che il Governo si prepara alla riscrittura del d.lgs. 297/1994.

Per quanto riguarda la sezione della Scuola, scorrendo i nomi dei 19 componenti troviamo: 1 avvocato, 4 magistrati, 4 funzionari del MIUR, 4 dirigenti scolastici, 3 docenti universitari di diritto e 1 di relazioni industriali, il direttore dell’INAIL e il direttore dell’IPRASE (l’ente della provincia di Trento per la ricerca e la sperimentazione educativa). La biografia dei componenti la Commissione e la totale assenza degli insegnanti delle scuole di ogni ordine e grado, che meglio di tutti gli “esperti” conoscono il sistema scolastico e le sue necessità, colloca questo “presunto tentativo riformatore” nel solco della tradizionale modalità con la quale la politica e il l’inquilino più alto di viale Trastevere pensano alla scuola.

In questo quadro è necessario segnalare una grave criticità dell’operazione di riscrittura, che è la modifica dello stato giuridico degli insegnanti e della funzione docente.

Oggi la funzione docente è garantita dalla Costituzione che attribuisce alla Scuola un carattere educativo e formativo insieme, conferendo ai docenti il mandato sociale di “trasmettere la cultura e di contribuire alla formazione umana e critica dei giovani”. Questa caratteristica è stata ribadita dalla Corte Costituzionale, si veda la Sentenza n. 322 del 13 luglio 2005.

Troviamo la traduzione di questa garanzia proprio nella definizione della funzione docente contenuta nell’art. 395 del d.lgs 297/1994, dove si afferma che la “funzione docente è intesa come esplicazione essenziale dell’attività di trasmissione della cultura, di contributo alla elaborazione di essa e di impulso alla partecipazione dei giovani a tale processo e alla formazione umana e critica della loro personalità”.

Solo in questo contesto legislativo il docente gode della libertà di insegnamento, pre-requisito per poter formare allo spirito critico i discenti (cosa sia lo spirito critico lo tratteggia assai bene  Roberto Casati, nell’ articolo a fianco). Per questo è necessario ribadire che nessuna modifica può essere apportata al testo dell’art. 395 del d.lgs. 297/1994 senza stravolgere la funzione docente, riducendo l’insegnante a “facilitatore dell’apprendimento” con ricadute gravissime sulla possibilità di formare allo spirito critico i discenti, che dalla scuola avrebbero, allora, solo il mero addestramento.

Tra gli altri interventi previsti dalla delega vi sono i seguenti che coinvolgono l’organizzazione territoriale della governance e dell’amministrazione.
– La revisione della “disciplina degli organi collegiali territoriali della scuola, in modo da definirne competenze e responsabilità, eliminando duplicazioni e sovrapposizione di funzioni, e ridefinendone la relazione rispetto al ruolo, competenze e responsabilità dei dirigenti scolastici, come attualmente disciplinati”. Gli Organi collegiali territoriali: Consiglio scolastico distrettuale, Consiglio scolastico provinciale e Consiglio nazionale della pubblica istruzione, previsti dal 297/1994 sono stati già riformati con il d.lgs. 233/1999, ma mancando i decreti attuativi sono rimasti nel limbo. Solo il CNPI è stato riformato con l’istituzione del Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione (CSPI), attualmente in carica.
– La riallocazione delle “funzioni e i compiti amministrativi in tema di cessazioni dal servizio, progressioni e ricostruzioni di carriera, trattamento di fine rapporto del personale della scuola, nonché di ulteriori compiti e funzioni non strettamente connessi alla gestione della singola istituzione scolastica”. La speranza è che sarà affrontato il tema dell’impreparazione delle segreterie scolastiche ad espletare le pratiche del personale in mancanza di formazione specifica. La soluzione non potrà essere però la riallocazione presso agenzie esterne alla scuola, ma l’istituzione di uffici con personale specializzato presso gli USP del MIUR.

Rimane l’auspicio di chi ha visto moltissime di queste Commissioni naufragare nei marosi della politica e della quotidianità e la speranza che nei prossimi anni agli insegnanti sia permesso fare quello che sanno fare meglio: insegnare.

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