La Legge 124/2015: perché non è una riforma

di Francesco Verbaro, Promo P.A. 18.2.2017

–  Questo Governo nasce con l’obiettivo di introdurre delle dirompenti riforme che da tempo dovrebbero essere adottate in Italia e che certamente renderebbero il nostro Paese maggiormente competitivo. Lo ha fatto in materia di lavoro e legge elettorale, in materia di scuola e lo intende fare anche in materia di riordino della PA con la recente Legge delega 124/2015.

Se vi è un ambito del sistema Italia che richiede una riforma coraggiosa questo è certamente quello della pubblica amministrazione. Si tratta di un pezzo rilevante delle nostre istituzioni, il front office per certi versi, da cui dipende il successo dell’intervento pubblico in molti settori: lavoro, sviluppo, sanità, scuola, ambiente, territorio, etc.

Siamo in un momento storico di forti cambiamenti, per i processi economici, demografici e tecnologici a cui stiamo assistendo, per affrontare i quali occorre una adeguata riorganizzazione del settore pubblico, partendo da una valutazione su cosa debba fare e come il settore pubblico, nelle sue diverse forme (enti, agenzie, partecipate) e nei suoi diversi livelli di governo. Al contempo abbiamo anche ritardi e vecchie sfide ancora aperte di cui accenneremo in seguito.

Possiamo dire che in Italia il settore pubblico drena molte risorse, ma al contempo non assicura servizi adeguati a dispetto del numero di strutture competenti e del personale assunto, direttamente e attraverso enti e società partecipate e controllate. Basti vedere cosa avviene in particolare al Sud d’Italia, dove si registrano i più alti costi, le più alte tasse locali e i peggiori servizi. Si registra una crisi di ridondanza e di efficienza, con effetti gravi sui servizi. Non è stata l’austerity a tagliare i servizi o la spending review,  mala crisi da ridondanza e burocrazia, aggravata dal decentramento e dal regionalismo all’italiana.

In linea generale, pensando ad una “riforma della PA” , rimangono confermati i principi guida delle riforme degli anni ’90 che il nostro Paese ha seguito, purtroppo, soprattutto dal punto di vista normativo: “from the red tapes to results” e “creating a government that costs less and works better”.  Certamente quello che si richiede oggi è di avere un ridisegno del pubblico, tenendo conto delle dirompenti rivoluzioni tecnologiche e sociali in essere, affinché esso funzioni meglio e non generi una eccessiva e non competitiva pressione fiscale.
E’ indicativo dell’incapacità di autoriforma del settore pubblico il fatto che, dopo anni di leggi di manutenzione e di parlare di riforme, di tagli alla spesa e soprattutto dopo la grande promessa della riforma degli anni ’90, oggi si invoca da più parti a gran voce e con urgenza una riforma della PA.

In che cosa dovrebbe consistere una riforma?
Prima di analizzare la recente legge sulla PA, domandiamoci in che cosa dovrebbe consistere una “riforma” della PA oggi in Italia?
Innanzi tutto occorre dire che si tratta di una sfida che riguarda tutti i Paesi occidentali, definita come una “fourth revolution” per l’importanza storica che essa deve avere.
Una “riforma” dovrebbe rivedere (cambiare forma) quindi l’assetto delle Istituzioni e della PA. Dovrebbe perseguire quel progetto di “reinvent the State“, come hanno scritto qualche anno fa Micklethwait e Wooldridge: un obiettivo che nel nostro Paese assume una particolare rilevanza condizionando il funzionamento di tutto il settore pubblico.
Non si può non vedere il crescente clima di sfiducia nelle istituzioni pubbliche e nelle pubbliche amministrazioni, che si traduce quando va bene in una disaffezione al voto sempre più ampia. Da un lato soffriamo di una generale crisi del livello statale di governo per la sua inadeguatezza ad affrontare temi come i flussi migratori mondiali, l’impatto delle tecnologie e della globalizzazione sulle economie e sui mercati del lavoro, la scarsità di risorse rispetto ad una crescita significativa della popolazione mondiale; dall’altro lato soffriamo in Italia di una forte inefficienza e debolezza nell’erogazione dei servizi, che rafforza un già diffuso clima di sfiducia nelle istituzioni e nella democrazia complessivamente. A questo occorre aggiungere le sfide vecchie come, ad esempio, il formalismo che crea impedimenti e non riesce ad accompagnare lo sviluppo dell’economia, il sud che arretra e l’incapacità di programmare e spendere (bene) i fondi UE; e le nuove sfide che ci derivano dall’invecchiamento della popolazione che porteranno a ridurre la popolazione in età di lavoro e quindi a far diminuire le entrate fiscali e a dover ripensare il nostro pesante e inadeguato welfare state. Un nuovo Stato, per essere competitivo, dovrà comportare necessariamente una maggiore efficienza ed efficacia nell’intermediazione delle risorse fiscali e nell’erogazione dei servizi. Non si tratta di austerity o di spending review, ma di rendere il nostro “pubblico” competitivo e adeguato rispetto alla nuova economia e alla nuova società. E’ evidente come ormai ci sia un diffuso giudizio, crescente, nel considerare “inutile” se non dannoso l’attuale settore pubblico, in particolare per la sua incapacità di fornire risposte. Quello che si cerca di fare e di evitare l’intermediazione pubblica.
L’obiettivo è ridurre i costi e al contempo assicurare alcune funzioni e migliorare alcuni servizi, cercando di capire se questi possono sempre essere erogati direttamente dal pubblico o assicurati indirettamente o in via sussidiaria. Occorre per certi versi “ripulire” il pubblico ridisegnandone le funzioni più importanti, decidendo, su sviluppo, sicurezza, salute, ambiente, lavoro, infrastrutture, cosa deve fare il settore pubblico e come. Una chiarezza che manca e che è essenziale per ogni ragionamento di riforma nonché di revisione della spesa. Oggi il pubblico sembra dover fare tutto e in realtà assicura ben poco rispetto alle tasse che si pagano, soprattutto in alcune aree come il Mezzogiorno. Questo significa ridisegnare il pubblico. Occorre prima un’idea di ruolo dello Stato, a cui far seguire delle leggi di riordino e quindi dei comportamenti manageriali. La macro organizzazione va semplificata con legge, i comportamenti gestionali virtuosi vanno stimolati con indirizzi, sanzioni e premi puntuali ed efficaci. La riforma della PA, non è un problema giuridico, non è come la riforma del “diritto del lavoro” o del “diritto tributario”, non è solo un problema di leggi. Anzi oggi le leggi sembrano essere la causa principale del cattivo funzionamento della pubblica amministrazione.

I difetti dello Stato italiano

Per intervenire sulla PA italiana occorre avere consapevolezza dei difetti dello Stato italiano, per evitare che la cura si riveli inutile o peggiore dei mali. La stessa inutilità della riforma comunque costituisce uno dei mali peggiori, in quanto genera aspettative di cambiamento tra i cittadini e tra gli stessi dipendenti creando delusioni e demotivazione crescenti.

Proviamo ad elencare quelli che si definiscono i difetti del sistema istituzionale e amministrativo italiano:

  • Una giuridicità debole: che si fonda su un’abbondanza di leggi e norme, di deroghe, con un’incertezza sulle fonti, aggravata a seguito del federalismo, con ampio spazio per la scelta del diritto, l’interpretazione a uso e consumo, l’ampia discrezionalità e una conflittualità sulle norme;
  • La debolezza dello Stato: alla debolezza storica derivante da una scarsa tradizione di statualità, si è aggiunto il partitismo italiano, la breve durata dei governi e da ultimo l’erosione dei poteri del centro, verso l’alto in favore dell’UE (e non solo) e verso il basso in favore delle regioni ed enti locali. Ciò a prodotto una forte debolezza delle politiche. Basti pensare, per rimanere in materia, che dal 2000 ad oggi l’Italia ha avuto ben 8 ministri della funzione pubblica in 15 anni;
  • Il corporativismo: è un Paese il nostro che non ha una legge sulle lobby, ma che ha avuto la partecipazione al Governo della cosa pubblica di molte rappresentanze di interessi privati. Associazioni delle imprese e dei lavoratori, ordini, enti locali sono riusciti a rappresentare e tutelare quasi sempre gli interessi privati a discapito degli interessi pubblici;
  • La mancanza di corpi amministrativi: il sistema di assunzione e di promozione del personale e della dirigenza, a dispetto dell’art. 97 della Cost., è stato negli anni costituito da deroghe e fondato su logiche di appartenenza politico sindacale. Troppe volte la PA ha svolto un ruolo di ammortizzatore sociale a discapito della qualità della macchina e dei servizi. Pochi i corpi tecnici che hanno assunto nel tempo sempre un minor ruolo, isolandosi ed emarginandosi di fatto dai cambiamenti più importanti;
  • L’erosione del pubblico: forme di esternalizzazione deboli, più per incapacità che per scelta economica, dovute alla rigidità delle organizzazioni pubbliche, ai vincoli gestionali e alle esigenze di flessibilità politica, hanno fatto moltiplicare i soggetti partecipati, controllati nelle diverse forme e al contempo hanno aumentato la spesa, aumentato il caos sulle competenze e la responsabilità e in generale la debolezza del settore pubblico;
  • Incertezza sul ruolo del pubblico: i fenomeni di erosione e di frammentazione delle competenze, i processi economici globali e l’impotenza del livello statale di governo hanno aumentato l’incertezza sul ruolo oggi del pubblico, quindi sul perimetro dell’azione pubblica e conseguentemente l’organizzazione e la spesa. Molte funzioni vengono svolte dai privati, ma spesso per debolezza del pubblico e non per scelta. Una sussidiarietà orizzontale all’italiana;
  • Il vuoto di responsabilità: ad una pluralità di centri e di soggetti è susseguita una pluralità di responsabilità formali, che si sono tradotte in adempimenti burocratici e in un vuoto e incertezza di responsabilità. È scomparsa la responsabilità verso il cittadino e non si è instaurata quella tra enti. Inoltre, sempre più frequente è il ricorso all’istituto del  commissariamento per far fronte a vuoti e incapacità gestionali;
  • I divari: il nostro Paese soffre di divari economici ma anche istituzionali e amministrativi. Nord, Centro e Sud registrano oggettivamente diversi livelli di performance, di costi e di qualità dei servizi e questo rende ancora più difficile intervenire e avere successo nelle riforme, soprattutto se lo si fa con strumenti identici per territori e aree profondamente diverse;
  • La governance ambigua: connesso al vuoto di responsabilità, ma con una sua specificità c’è l’incertezza della governance, per una modalità italiana di applicare la distinzione tra indirizzo politico e gestione. I difetti istituzionali e amministrativi elencati fanno si che non si conosca qual è la responsabilità politica e qual è quella amministrativa. Pertanto davanti alla mancata attuazione o ad un insuccesso di una politica il cittadino si troverà di fronte al classico “scaricabarile” delle responsabilità. Sempre più la politica inveisce contro una PA che in gran parte determina con le leggi e le nomine. La politica non vuole fissare gli obiettivi in maniera chiara e perseguirli, il tempo è troppo breve, e quindi non valuta la dirigenza sottostante. La valutazione delle politiche è sconosciuta alla cultura amministrativa italiana: basti vedere il dibattito sui dati e risultati del jobs act. Una dirigenza debole ha trovato quindi facile rimanere nell’alveo dell’applicazione dei regolamenti e del formalismo e non sostenere e scegliere il modello manageriale;
  • L’assenza di programmazione: nonostante i documenti previsti dalle leggi, le istituzioni italiane programmano poco, in ritardo e male, spesso in maniera burocratica. Dal punto di vista generale, la programmazione economica e finanziaria è rimasta separata da quella politica e gestionale. La debolezza dei documenti di programmazione finanziaria ha avuto pesanti riflessi favorendo il deficit spending. La programmazione del territorio e quella sui fondi comunitari sono due dei tanti esempi di fallimento e vuoto della capacità di programmazione, messa ancor più in crisi oggi dalle emergenze e dalla necessità di recuperare i pesanti ritardi del passato;
  • L’assenza di valutazione: il personale, la dirigenza e la classe politica non sono oggetto di misurazione e valutazione. Neanche di fronte a gravi default si riesce a scoprire chi è il responsabile. Nella PA vi sono tantissimi dati, ma non si misura niente e soprattutto non si valuta e non si esprimono giudizi. L’unico soggetto a cui si consente di esprimere giudizi è la Corte dei Conti, che si esprime tardi e solo in termini di responsabilità amministrativo contabile.

Un primo giudizio sulla “riforma Madia” ovvero cosa avremmo potuto fare

Da questo punto di vista possiamo dire che la legge delega 124/2015 non è adeguata, né rispetto ai mali e ai problemi noti del settore pubblico italiano, né rispetto al “riformismo” e alla discontinuità dichiarata del Governo Renzi: contiene circa 15 deleghe che porteranno ad un “cantiere” di decreti, regolamenti, Dpcm, circolari che durerà almeno 5 anni. La riforma della PA, così chiamata, è ancora improntata su un modello giuridico formalistico. Non vi è un documento programmatico, non si fa riferimento ad atti di indirizzo e di gestione. Tutto è affidato a leggi e provvedimenti.

Alla domanda cosa avremmo potuto fare per realizzare una “riforma della PA”, provo a dare qualche risposta. Ci sarebbero osservazioni sul metodo e sul merito.

Per rimanere sull’impostazione della legge diciamo che innanzi tutto alcune disposizioni di semplificazione, di modifica della legge 241/90, sul silenzio assenso, dichiarazione inizio attività e conferenza dei servizi potevano benissimo essere introdotte con norma puntuale senza rinviare a dei decreti legislativi. Come deciso con la norma in materia di autotutela. Ma anche qui comunque il Governo non risolve un problema che è gestionale, cioè di come far coesistere in maniera moderna ed efficiente controlli e semplificazione. Ovviamente una pluralità di soggetti e quindi di coinvolgimenti con concerti nei decreti e pareri obbligatori  rende il processo di applicazione lungo e snervante, richiedendo continue conferenze e diversi passaggi. Serve a monte semplificare il quadro delle competenze. Ben sapendo che questo paese sopporta la burocrazia delle procedure dei controlli in termini di costi e tempi, ma non ha la certezza che le attività svolte siano regolari, anzi. Al di là di digitalizzazioni e semplificazione, manca in generale l’attenzione verso l’utenza, soprattutto se questa è un’impresa.

Su un tema su cui da anni si legifera come quello delle società partecipate, sul quale vi è un’urgenza in termini di indebitamento crescente, vedi relazione della Corte dei Conti (Deliberazione n. 24/SEZAUT/2015/FRG), sarebbe stato importante intervenire con un decreto legge e costringere alle dismissioni e all’accorpamento con una serie di misure puntuali e non preoccuparsi di prevedere  un decreto delegato di riclassificazione. Operazione già tentata per distinguere tra partecipate utili e inutili. Prevedendo, magari, un fondo di aiuto e sostegno anche per ricollocare il personale ivi occupato, che di fatto costituisce l’ostacolo vero alla chiusura delle partecipate. Con i decreti previsti dalla legge 124/2015 difficilmente si scenderà da 8.000 a 1.000 partecipate come annunciato dal Governo. Le leggi precedenti in materia, dalla legge 244/2007 alla recente legge di stabilità per il 2015, sono state tutte eluse e inapplicate per la nota resistenza degli amministratori locali, che da sempre, hanno fatto politica spendendo, istituendo enti, assumendo personale (si veda come esempio per tutti il Comune di Roma) e non certamente sopprimendo e tagliando.

Altro tema è il ridisegno dell’amministrazione, che dovrebbe interessare non solo l’Amministrazione centrale, ma anche le regioni e gli enti locali, partendo dalle funzioni e non dagli apparati che risalgono alla seconda metà dell’800. Le funzioni sicurezza, lavoro, ambiente, politiche di sviluppo, turismo, cultura, territorio rimangono frammentate tra decine di soggetti, per mettere d’accordo i quali non c’è conferenza dei servizi semplificata che tenga. La storia dei fondi UE degli ultimi settenni, ad esempio, ci racconta che non abbiamo di fatto tutte queste capacità amministrative diffuse sul territorio e dall’altro lato le sfide richiedono economie di scala. Da questo punto di vista la riforma doveva essere realizzata per settori e non per “scatole” ministeriali. Da questo punto di vista non si percepiscono le possibilità che i servizi on line potranno realizzare in termini di ripensamento dei processi e dell’organizzazione. Si ragiona di PA secondo modelli amministrativi ottocenteschi, mentre ormai il commercio e i servizi sono tutti on line e si discute di sharing economy. Bene invece operare per un accorpamento delle stazioni appaltanti. Una logica che dovrebbe valere non solo per gli acquisti ma per tante altre funzioni come la gestione del personale, la gestione dei fondi UE, la gestione dei servizi sociali, i controlli ambientali, et

Sul personale alcune norme sono sbagliate, in quanto trasformano atti di gestione in principi di delega. Rilevare le competenze del personale, prevedere test di lingua per l’accesso (già previsto dall’art. 37 d.lgs. 165/2001), semplificare i sistemi di valutazione attengono a scelte amministrative e gestionali, per le quali sarebbero bastate chiare circolari o atti di indirizzo, magari rafforzati da sistemi premianti con trasferimenti e risorse. Così come non è un principio di delega creare una banca dati dei pareri o realizzare una convenzione tra Dipartimento della funzione pubblica e la propria agenzia vigilata Aran. Importante sarà invece ridisciplinare le forme contrattuali flessibili, ma nell’ottica del jobs act, per sciogliere i tanti nodi creati dalla legge 183/2014 e dai decreti delegati. Altri principi in materia di procedure di reclutamento (es. accentramento e accorpamento delle procedure, verifica conoscenza lingue, l’accertamento della capacità dei candidati di risolvere casi concreti, valorizzazione del titolo di dottore di ricerca, soppressione voto minimo di laurea), avrebbero ben potuto trovare attuazione nell’ambito del potere regolamentare e gestionale delle singole amministrazioni. Risulta infine imbarazzante leggere disposizioni che prevedono nel 2015 la “revisione delle modalità di espletamento dei concorsi, in particolare con la predisposizione di strumenti volti a garantire l’effettiva segretezza dei temi d’esame fino allo svolgimento delle relative prove”. Raccomandazioni che di solito si danno ai Paesi in via di sviluppo.

Mentre sul reclutamento la vera novità sarebbe quella di introdurre il contratto di apprendistato, di cui si attendeva il decreto attuativo già dopo il d.lgs. 167/2011 (TU apprendistato) e oggi dopo il d.lgs. 81/2015. Questo sì che costituirebbe una vera rivoluzione per il reclutamento delle PPAA e non certamente l’ennesima riforma della Scuola nazionale della PA. La Scuola Nazionale, lo ricordiamo, ha una competenza circoscritta ai dirigenti e funzionari dell’amministrazione centrale dello Stato e quindi riferita ad una platea di 160.000 dipendenti su 3.200.000 dipendenti. La Scuola nazionale ha una competenza limitata anche se strategica, se pensiamo alla dirigenza dei ministeri, ma che soffre innanzi tutto di alcune scelte e condizioni macro di contesto: la generale riduzione del personale delle PPAA, l’utilizzo della mobilità in luogo delle procedure concorsuali, la riduzione delle posizioni dirigenziali, quest’ultima prevista dalla stessa legge delega. Formare tutta la dirigenza appare un’impresa velleitaria per l’attuale Scuola nazionale: alti sono i numeri ma soprattutto differenziati i fabbisogni per le diverse tipologie di dirigenza. Più utile sarebbe invece curare i piani formativi delle singole amministrazioni per riqualificare il personale in essere e supportare tecnicamente l’analisi delle competenze e dei fabbisogni delle singole amministrazioni, sui quali si registra da tempo un vuoto delle amministrazioni. È una Scuola che “fa poco”, ma che soprattutto non “aiuta a fare”.
Una vera riforma sul personale potrebbe inoltre passare dal prossimo rinnovo del contratto collettivo dei dipendenti e dei dirigenti, a cui pensare dopo la sentenza della Corte costituzionale, che non costituisce un problema solo di risorse ma di idea di organizzazione del lavoro. Una piattaforma datoriale per introdurre seriamente flessibilità e merito, legando a queste leve le risorse aggiuntive, sarebbe una vera “riforma”. Quanti esempi utili potrebbero essere presi dalla contrattazione del settore privato!

Sulla dirigenza infine, la creazione dei ruoli unici dovrebbe dare maggiore flessibilità all’organo di indirizzo politico di scegliere i dirigenti, in una logica tutta volta a rafforzare la “democrazia esecutiva”. Si riuscirà così a rendere più efficace il processo decisionale e a realizzare più efficacemente le politiche? O avremo solo un effetto in termini di precarizzazione di una dirigenza già debole? Non è certamente indebolendo la dirigenza che si rafforza una politica debole.

“Riformare” la PA non significa fare leggi

Molte delle disposizioni contenute nella legge delega potevano essere tranquillamente oggetto di linee guida e di direttive del Presidente del Consiglio, magari rafforzate con un sistema di premi e sanzioni e di controlli, e non rinviate così all’entrata in vigore dei decreti legislativi e poi di regolamenti di attuazione e circolari applicative. La stessa soppressione di uffici e posizioni dirigenziali poteva essere oggetto di una direttiva volta a chiedere alle amministrazioni la rideterminazione delle dotazioni organiche; volendo rafforzata da una sanzione in termini di blocco delle assunzioni e blocco delle retribuzioni di risultato.

Se l’Italia e la nostra PA hanno un problema è proprio quello dell’eccesso di norme, che rende le stesse oscure, incerte, da interpretare. Ormai la legge è colpita da un processo inflazionistico senza controllo che l’ha privata di gran parte del suo valore. Importanti quindi saranno i decreti delegati previsti dall’art. 16 della legge in materia di semplificazione, augurandoci che i testi unici prodotti non vengano successivamente frammentati e resi inutili dai noti decreti legge omnibus.

In generale se l’emergenza sembra essere, ed è, la crescita del Pil e dell’occupazione, che viene monitorata mensilmente per vedere se si registrano aumenti di qualche decimale, la riforma della PA con gli obiettivi e i tempi che prevede non potrà dare alcun contributo. E’ vero, ci sono misure di breve, di medio e di lungo periodo, ma questa differenziazione qui non si vede. Il piano di alleggerimento fiscale può realizzarsi solo con simmetrici tagli alla spesa che non possono essere più rinviati tra 5 anni. Non si tratta, come sanno gli addetti ai lavori, di austerity ma di realizzare margini di efficienza ancora enormi. Inoltre occorre invertire la tendenza avuta, soprattutto a livello di regioni ed enti locali, di riduzione della spesa per investimenti in favore della spesa corrente, vera droga dell’economia italiana.

La sfida che dovrebbe raccogliere il Governo Renzi è soprattutto gestionale, partendo paradossalmente dalle leggi virtuose fin qui mai applicate. Puntando a realizzare l’innovazione attraverso prassi gestionali, indirizzi e premi e sanzioni. La stessa digitalizzazione non può essere realizzata con decreti legislativi. È paradossale che la stessa interconnessione delle banche dati esistenti viene affidata ad un principio di delega.

Siamo comunque, a dispetto dell’esigenza di cambiamento, ancora su un modello tradizionalmente amministrativo. Il reinventing State di cui si parla a livello internazionale si confronta più sui processi di e-commerce, e-service, e-health che stanno cambiando il modo di lavorare e produrre piuttosto che nel cercare ancora di inseguire leggi e decreti che rischiano di rimanere sulla carta.

Amazon, ebay, zalando, bitcoin e tutti gli store su piattaforma stanno cambiando l’economia, il modo di fare impresa, di fare commercio ed erogare servizi semplificando a monte tutto (altro che conferenza dei servizi!) e quindi stravolgendo e facendo scomparire di fatto “l’oggetto” di leggi tradizionali. Basti pensare a cosa è accaduto e sta ancora accadendo nel settore bancario con le banche on line o con i negozi on line. Ce ne ricordiamo nei convegni, ma ce lo dimentichiamo ogni volta che legiferiamo. A questo Governo tocca ridisegnare le istituzioni e la PA per gli anni 2020 e successivi e non colmare gli errori degli anni ’90, perpetuando modelli e schemi ben superati. Servirebbe uno shock e invece ci troveremo di fronte ad un’altra stagione di leggi.
È l’alta aspettativa in questo Governo e le emergenze dei tempi che ci portano a criticare questa legge sulla PA o meglio la presentazione di essa come una “riforma”. La legge 124/2015 non contiene o non prelude ad una riforma, ma ad una manutenzione dell’esistente. Pericoloso sarebbe immaginare che la “riforma” della PA sia affidata a questa legge e ai suoi decreti, servirà altro, soprattutto dal punto di vista degli indirizzi, dell’organizzazione e delle scelte gestionali.

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La Legge 124/2015: perché non è una riforma ultima modifica: 2017-02-19T12:13:33+01:00 da Gilda Venezia
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