La lunga marcia dall’autonomia scolastica all’anarchia scolastica. 25 anni di fallimenti. 

Per capire come si è arrivati al concetto di autonomia scolastica così come lo conosciamo oggi bisogna ricostruire un percorso accidentato che parte dalla decostruzione dell’originario dettato costituzionale.
L’assemblea costituente pose molta attenzione al problema della libertà di insegnamento dopo il disastro del fascismo, ma non concesse pressoché nulla al tema del decentramento e della possibile regionalizzazione del sistema di istruzione anche per la ferma opposizione delle forze tradizionali della sinistra (PSI e PCI) che temevano il pericolo di forti sperequazioni nell’offerta formativa tra regioni Esse si ponevano come base la difesa delle garanzie dello stato giuridico dei docenti e dell’intervento statale nella scuola pubblica statale con limiti stringenti al finanziamento a favore della scuola privata (art.33 Cost.).
Il sistema di istruzione scaturito da tale scelta fu fortemente centralizzato con una struttura gerarchica tradizionale con a capo il Ministro e le strutture del ministero con le sue dirette emanazioni territoriali basate sulla rete dei Provveditorati agli Studi. Negli anni dal 1948 al 1974 quasi nessuno si è avventurato a descrivere un sistema più aperto e decentrato con il riconoscimento di spazi di autonomia alle scuole. Il preside assumeva in tale contesto una legittimazione di rappresentanza della scuola dipendente dagli organi sovraordinati con un ruolo di trasmissione degli input provenienti dall’alto e di garante dell’applicazione delle norme e circolari ministeriali.
I decreti delegati del 1974 ruppero l’autoreferenzialità burocratica delle scuole introducendo il principio della partecipazione attraverso organismi collegiali aperti anche a componenti esterne (Consigli di Circolo e di Istituto, Consigli di Classe) e funzionali alla partecipazione sul territorio 5 (Consiglio Scolastico Provinciale, Consigli Distrettuali). I Decreti Delegati furono la risposta al ciclo di mobilitazioni e lotte studentesche che contraddistinsero la fine degli anni sessanta e i primi anni Settanta del secolo scorso. In attuazione del principio di apertura della scuola al territorio si cominciò, in quel momento, a parlare di aumento degli ambiti di autonomia delle scuole soprattutto dal punto di vista amministrativo. Ancor prima della entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 416/74, alcuni tipi di istituti di istruzione erano infatti già dotati di autonomia amministrativa e di personalità giuridica: tali erano quelli di istruzione tecnica e professionale, di istruzione artistica, dei convitti nazionali e degli educandati femminili. La richiesta di applicare tali principi a tutta l’organizzazione scolastica diventò negli anni settanta e ottanta sempre più forte, soprattutto perché i controlli formali su bilanci e spese delle singole scuole operati dai Provveditorati limitavano oggettivamente l’efficacia e l’efficienza dell’attività didattica anche ordinaria. Si pensi che bisognava addirittura aspettare il vaglio del provveditore per organizzare una gita scolastica.
Le ingessature derivate da un sistema di istruzione essenzialmente burocratico furono oggetto di aspre critiche dei movimenti studenteschi negli anni Settanta e Ottanta (si vedano ad es. i documenti della c.d. Pantera) e del movimento degli insegnanti della fine degli anni Ottanta con la nascita dei Cobas e della Gilda degli Insegnanti. Il segno di questi movimenti non era certamente funzionale alle richieste di una autonomia scolastica di natura aziendalista, ma era caratterizzato dalla richieste di valorizzazione della funzione docente anche dal punto di vista stipendiale e di un rinnovato protagonismo partecipativo e democratico dei docenti e degli organi collegiali nella prospettiva di riforme degli ordinamenti che superassero la tradizionale struttura gentiliana della scuola italiana.

Solo con l’approvazione del Testo Unico n.297/94 si arrivò tardivamente ad un quadro normativo omogeneo. Ma il testo unico era solo un tassello di un processo in atto che portò nel giro di pochi anni alla vera rivoluzione negli assetti dell’istruzione pub- blica in Italia. Per capire perché si arrivò in breve tempo alla Riforma Bassanini del 1997 bisogna contestualizzare la riforme nel quadro politico e sociale dei primi anni novanta. Il fenomeno di Tangentopoli e la nascita di forze politiche con connotati fortemente autonomistici e federalisti (si veda la Lega –Nord ed alcune posizioni iniziali di Forza Italia) fu il detonatore per la nascita di un quadro politico e ideologico che molti hanno denominato “Seconda Repubblica”. In questi anni si fa largo il prevalere di un pensiero unico libe- rista basato sulla razionalizzazione della spesa pubblica e degli assetti statali mediante le progressive privatizzazioni delle produzioni e dei servizi pubblici che avevano caratterizzato l’Italia come economia mista negli anni Sessanta e Settanta. Lo slogan gridato da alcuni e pensato da molti fu: meno Stato e più mercato. Nel mondo dell’istruzione si propone una riorganizzazione di natura privatistica-azien- dale delle scuole basata sul principio di una sorta di libera concorrenza delle istituzioni scolastiche nel mercato dell’offerta formativa con il contestuale indebolimento della centralità del Ministero. Paradossalmente chi operò per creare le condizioni delle riforme furono governi di centro-sinistra impauriti dal crescente consenso del centro destra (si veda la vittoria di Berlusconi nel 1994 e la crescita della Lega Nord nelle sue regioni di riferimento). Le riforme Bassanini inserirono modifiche strutturali alla macchina amministrativa statuale introducendo l’autonomia scolastica e il ruolo della dirigenza scolastica. Con la riforma Bassanini del 1997 si rompe il monopolio del ministero dell’istruzione con l’ introduzione un sistema basato sul pluralismo, il policentrismo nel quale operano in rete stato, scuole autonome, regioni, enti locali, scuole paritarie ed enti di supporto. Scompaiono i Consigli Scolastici Provinciali, i Distretti, si rafforza il ruolo degli Uffici Regionali.

L’apoteosi dell’autonomia scolastica, così come la conosciamo, divenne legge (legge 59/97) con un altro esponente della “sinistra”: Luigi Berlinguer con il primo governo Prodi. Non possiamo qui soffermarci su tutti gli aspetti della grande riforma della scuola di Berlinguer che fu sostenuta e ampliata anche dai successivi governi di centro-destra (Moratti, Gelmini), ma i caposaldi rimangono ancora tre: valorizzazione delle scuole dell’autonomia con a capo un dirigente scolastico e con una struttura essenzialmente aziendalista, la devoluzione in nome di una presunta sussidiarietà dei metodi e contenuti degli apprendimenti dallo Stato (scompare il concetto di programma di studio) alle scuole alla cui base vi era il concetto di competenza deli- neato mediante linee guida o indicazioni nazionali e l’inserimento a pieno titolo delle scuole paritarie nel sistema pubblico di istruzione. Sempre alla ricerca di intercettare il consenso del centro-destra liberista e federalista, la sinistra (governo Amato 2) complicò ulte- riormente il quadro, già abbastanza confuso, con l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001. Nel nuovo testo si inserisce formalmente l’autonomia scolastica e si apre la possibilità di cooperazione nella governance delle scuole tra uno Stato, sempre più debole, e le Regioni sempre più invasive. La riforma definisce una competenza concorrente delle regioni in materia di istruzione ed una competenza esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale. Un più ampio ambito di potestà legislativa regionale è poi reso possibile dall’art. 116, comma 2 che prevede che le regioni possano concordare con lo Stato quote ulteriori di autonomia legislativa in materia di norme generali sull’istruzione. Da quel momento si è aperta la strada alla cosiddetta autonomia differenziata richiesta a gran voce da Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna con una riorganizzazione del si- stema di istruzione su base regionale.

L’emergenza Covid ha messo a nudo la spinta anarchica dell’organizzazione scolastica. Regioni e Sindaci che aprono e chiudono scuole, dirigenti scolastici che interpretano le interpretazioni fatte dagli Uffici Scolastici Regionali in accordo con le Regioni sulle indicazioni, spesso ambigue e contraddittorie, date dal Ministero dell’Istruzione Un disastro assoluto. Dopo 23 anni dalla nascita dell’autonomia scolastica e dalle mitiche Riforme Bassanini siamo proprio sicuri di aver imboccato la strada giusta?